REGULIERUNG Europa durch
REGULIERUNG Europa durch chinesische Investoren künftig eher noch zunehmen werden. Diese strategische Ausrichtung hat die Frage aufkommen lassen, ob der gegenwärtige Rechtsrahmen für die Überprüfung von ausländischen Direktinvestitionen in Deutschland und in der EU ausreicht. dabei Spitzentechnologie sowie Unternehmen in den Bereichen Maschinenbau, Informations- und Kommunikationstechnologie und öffentliche Infrastruktur, z. B. Energie, Stromnetze, Häfen. 4 Die Investments chinesischer Unternehmen folgen dabei zu einem beträchtlichen Teil den industriepolitischen Strategien „Going- Global“ bzw. „Made in China 2025“ der chinesischen Zentralregierung. 5 Danach möchte China im 21. Jahrhundert nicht mehr nur die „Werkbank der Welt“ sein. Die chinesischen Unternehmen sollen vielmehr in den globalen Wertschöpfungsketten aufsteigen, zur technologischen Weltspitze aufschließen und Innovationsführerschaft anstreben. Zu den von der chinesischen Regierung dafür ausgewiesenen Schlüsselindustrien zählen die Bereiche computergesteuerte Maschinen und Industrieroboter, Autos mit alternativer Antriebstechnik sowie Biomedizin und Medizingeräte. Peking betrachtet den Zukauf von Unternehmen aus Industrieländern als geeigneten Weg, seine industriepolitischen Ziele zu erreichen. Es ist also davon auszugehen, dass strategische Unternehmenskäufe in Überprüfung von FDI in Deutschland und der EU Deutschland hat schon seit längerem im Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und in der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) die Überprüfung von FDI geregelt. Danach kann das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) den Erwerb einer Beteiligung an einem inländischen Unternehmen durch einen ausländischen Investor im Einzelfall prüfen und ggf. untersagen, wenn nationale Sicherheitsinteressen gefährdet sind oder Gefahren für die öffentliche Ordnung und Sicherheit drohen. Das Außenwirtschaftsrecht unterscheidet dabei zwischen der sektorübergreifenden und der sektorspezifischen Investitionsprüfung. Im Jahr 2017 hat die Bundesregierung im Rahmen einer Novelle der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) das Investitionskontrollverfahren verschärft. Um der gestiegenen Anzahl an Prüffällen und deren zunehmender Komplexität zu begegnen, wurde eine Verlängerung der verfahrensrelevanten Prüffristen erwirkt. Zudem wurde ein besonderes Augenmerk auf Unternehmen gelegt, die kritische Infrastrukturen betreiben. 52 10 // 2018
REGULIERUNG Kritische Infrastrukturen haben eine wichtige Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen; ein Ausfall oder eine Beeinträchtigung könnte Versorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen nach sich ziehen. In Deutschland werden z. B. Unternehmen aus den Bereichen Energieversorgung, Informationstechnik und Telekommunikation, aber auch aus dem Finanz- und Versicherungswesen zu den kritischen Infrastrukturen gezählt. Für Beteiligungserwerbe von Unternehmen, die kritische Infrastrukturen betreiben, wurde eine Meldepflicht eingeführt. 6 Derzeit wird eine weitere Reform der AWV vorbereitet, wonach ausländische Direktinvestitionen künftig bereits bei einer Beteiligungshöhe zwischen 10 und 20 Prozent an den Gesellschaftsanteilen am Zielunternehmen geprüft werden können. Bislang lag die Schwelle bei 25 Prozent. 7 Neben Deutschland verfügen weitere elf der 28 EU-Staaten über ein Überprüfungsverfahren für ausländische Firmenbeteiligungen. Die jeweiligen Investitionskontrollverfahren unterscheiden sich teils deutlich hinsichtlich Regulierungsumfang und -design. Am 13. September 2017 hat die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über die Schaffung eines Rechtsrahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Europäischen Union vorgelegt. Durch den einheitlichen Rechtsrahmen werden grundlegende Anforderungen für die Investitionskontrollverfahren der Mitgliedstaaten definiert. Der Verordnungsentwurf sieht aber keine Verpflichtung zur Einführung einer Investitionskontrolle vor. Anknüpfungspunkt für die Überprüfung von Direktinvestitionen in EU-Staaten ist laut Verordnungsentwurf eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (Art. 1). Der Verordnungsentwurf benennt dafür Kriterien, bei deren Vorliegen Mitgliedsländer die Investition überprüfen sollen (Art. 4): Z Gibt es durch die ausländische Direktinvestition Auswirkungen auf kritische Infrastrukturen in dem Mitgliedstaat (z. B. in den Bereichen Energie, Verkehr, Kommunikation, aber auch Finanzinfrastrukturen)? Z Betrifft die ausländische Direktinvestition Unternehmen, die kritische Technologien (z. B. in den Bereichen künstliche Intelligenz, Robotik, Halbleiter) betreiben und bereitstellen? Z Bezieht sich die Direktinvestition auf kritische Ressourcen des Mitgliedslands, die die Versorgungssicherheit in der EU gefährden könnten? Z Richtet sich die Direktinvestition auf europäische Unternehmen, die Zugang zu sensiblen Informationen haben? Bei der Frage nach der Bedrohung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung kann auch berücksichtigt werden, ob der ausländische Investor von der Regierung kontrolliert wird. Der Verordnungsentwurf legt wesentliche verfahrensrechtliche Regelungen fest, die die Mitgliedstaaten bei der Schaffung resp. Änderung nationaler Regelungen zur Investitionskontrolle zu beachten haben. Kontrollverfahren müssen danach transparent ausgestaltet werden und eine Diskriminierung zwischen Investoren aus unterschiedlichen Ländern ist zu vermeiden (Art. 6). Bei der Überprüfung von ausländischen Direktinvestitionen soll ein EU-Kooperationsmechanismus zur Anwendung kommen (Art. 8). Ein Mitgliedstaat, der ein FDI-Überprüfungsverfahren aufnimmt, hat die Europäische Kommission sowie die übrigen Mitgliedstaaten über das betreffende Investitionsvorhaben zu informieren. Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, eine Stellungnahme abzugeben, sofern sie ihre öffentliche Sicherheit oder Ordnung betroffen sehen. Die EU-Kommission darf ebenfalls Stellung nehmen. Die Entscheidung darüber, ob eine Übernahme untersagt werden soll, verbleibt aber bei den betroffenen Mitgliedstaaten. Diese haben jedoch die Stellungnahmen von Kommission und Mitgliedstaaten angemessen zu berücksichtigen. Enger Fokus der FDI-Kontrolle Kontrollverfahren für Direktinvestitionen stellen einen erheblichen Eingriff des Staats in das Privateigentum und die Vertragsfreiheit der Unternehmenseigner sowie eine Beschränkung des freien Kapitalverkehrs dar. Sie müssen daher sorgfältig begründet werden. 10 // 2018 53
