die bank 07 // 2015

ó FINANZMARKT Wider

ó FINANZMARKT Wider die Bankenaufsicht RECHT Den EuGH erreichte Mitte April diesen Jahres, nur fünf Monate nach Inkrafttreten des einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM), die erste Klage gegen eine Entscheidung der EZB. Hierbei wehrt sich die staatliche Landeskreditbank Baden-Württemberg Förderbank (L-Bank) gegen die erfolgte Einordnung als bedeutendes Institut sowie gegen die damit verbundene direkte Aufsicht der EZB. Die EZB wurde durch die SSM-Verordnung mit weitgehenden Eingriffsbefugnissen ausgestattet, die direkt oder indirekt alle Institute betreffen. Hierbei stellt sich die Frage wie sich Betroffene gegen Maßnahmen der EZB zur Wehr setzen können. Pascal di Prima | Daniel Sander Keywords: Regulierung, EZB, Bankenaufsicht Die Aufsicht der EZB im Rahmen des SSM umfasst alle Institute in SSM-Mitgliedstaaten. Sie untergliedert sich in zwei unterschiedliche Säulen, die direkte und indirekte Aufsicht. Der direkten Aufsicht der EZB unterliegen nur Institute, die als bedeutend eingestuft wurden (Significant Institutions, SI). Dagegen fallen weniger bedeutende Institute (Less Significant Institutions, LSI) nur unter eine indirekte Aufsicht. Bei der direkten Aufsicht, von deren Anwendung die L-Bank sich derzeit gerichtlich zu befreien will, übt die EZB selbst unmittelbar die ihr zustehenden Befugnisse aus, ist also die ausführende Behörde. Zu diesen Befugnissen zählen beispielsweise präventive Untersuchungsbefugnisse sowie die Zulassung von Instituten und umgekehrt auch der damit verbundene Lizenzentzug. Dazu kommen Sanktionsmöglichkeiten wie beispielsweise Geldbußen. Der Streitgegenstand: Die Aufsicht der EZB Im Anwendungsbereich der direkten Aufsicht wird sie hierbei maßgeblich durch die Joint Supervisory Teams (JST) unterstützt. Dies sind für jedes direkt beaufsichtigte Institut eigens gebildete Expertengruppen, die sich aus Mitarbeitern der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden zusammensetzen. Dabei sollen sie vor allem die ausreichende Einbindung der nationalen Aufsichtsbehörden in die Bankenaufsicht garantieren. Im Rahmen der direkten Aufsicht wird stets die EZB selbst nach außen tätig, sofern sie nicht, mangels eines europäischen Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, Amtshilfe bei den nationalen Behörden beantragt. 1 Im Rahmen der indirekten Aufsicht, treten im Verhältnis zum beaufsichtigten Institut ausschließlich die nationalen Aufsichtsbehörden in Erscheinung. Sie führen unter anderem in regelmäßigen Abständen Risikoanalysen durch, sind mit der Planung und Durchführung der Vor- Ort-Prüfungen betraut und erstatten regelmäßig Berichte an die EZB, um sie bei der in ihrer Gesamtverantwortung stehenden Aufsichtsarbeit zu unterstützen. Die Rolle der EZB selbst beschränkt sich bei der indirekten Aufsicht darauf, sicherzustellen, dass die nationalen Aufsichtsbehörden den Anforderungen des SSM gerecht werden und eine kohärente Durchführung gewährleisten. Dies geschieht grundsätzlich, neben dem Erlass von Verordnungen und Leitlinien, durch Weisungen an die nationalen Behörden. Im Ergebnis handelt es sich bei der aufsichtlichen Praxis der nationalen Aufsicht um ein rein nationales Verwaltungsverfahren 2 , bei dem ihr grundsätzlich ein erhebliches Maß an eigenem Ermessen zusteht, das beträchtlich beschnitten wird. Insbesondere bei grenzüberschreitend tätigen Instituten steht der EZB gemäß Artikel 6 Absatz 4 der SSM-Verordnung ein eigenes Beschlussrecht zu, das sie zur Einstufung eines Instituts als bedeutend nutzen kann. In diesem Zusammenhang ist zudem die Durchgriffsbefugnis der EZB von erheblicher Bedeutung, da sie hierdurch, unter denselben deutungsoffenen Kriterien wie beim Absehen von der Einstufung als SI, ein Institut unter ihre Aufsicht stellen kann. 3 Anhörung Die Einstufung als LSI oder SI und somit die Einstufung unter eine direkte oder indirekte Aufsicht der EZB führt aufseiten der Institute zu gänzlich unterschiedlichen Verfahren. Deutlich wird dies bereits in der Phase des Rechtsschutzes. Hier steht direkt beaufsichtigten Instituten, denen gegenüber die EZB unmittelbar wirkende Aufsichtsbeschlüsse erlassen möchte, im Gegensatz zu den indirekt beaufsichtigten Instituten, die sich erst gegen die Ausführung von Anweisungen durch die nationalen Aufsichtsbehörden zur Wehr setzen können, nach Artikel 31 der SSM-Rahmenverordnung vor dem Erlass eines Aufsichtsbeschlusses ein Anspruch auf rechtliches Gehör zu. Hier- 16 diebank 7.2015

FINANZMARKT ó nach ist die EZB grundsätzlich verpflichtet, im Vorfeld eines Aufsichtsbeschlusses, der die Rechte des Instituts beeinträchtigen würde, dem Institut eine Mitteilung zukommen zu lassen, in der ihm die Möglichkeit eröffnet wird, eine schriftliche Stellungnahme abzugeben. In dieser Stellungnahme gilt es seitens des Instituts zu den entscheidungserheblichen Tatsachen, Beschwerdepunkten und Rechtsgründen, welche die EZB in der Mitteilung anzugeben hat, Stellung zu beziehen. Hält es die EZB hierauf folgend für notwendig, kann sie dem Kläger zudem die Gelegenheit geben, seine Stellungnahme umfassend in einer mündlichen Sitzung zu erläutern. Im Regelfall steht dem Institut hierfür ein Zeitraum von zwei Wochen zur Verfügung, den die EZB auf begründeten Antrag des Adressaten verlängern kann. In besonderen Fällen kann diese Frist zudem auf bis zu drei Tage verkürzt werden. Ausnahmsweise ist ein Entfall des vorherigen Anhörungserfordernisses anzunehmen, sofern dies erforderlich erscheint, um ernsthaften Schaden vom Finanzsystem abzuwenden. Auch in diesem Fall muss dem Institut allerdings unverzüglich die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Darauffolgend kann die EZB den ergangenen Beschluss aufrechterhalten, ändern oder auch widerrufen. In jedem Fall aber erlässt sie einen neuen Beschluss, durch den erneute Rechtsbehelfsfristen in Gang gesetzt werden, wodurch die Initiierung dieses Verfahrens zu keinem Rechtswegsverlust für die folgende Beschwerde oder Klage zulasten des Instituts führt. Beschwerde Hält die EZB trotz der Anhörung am Erlass des Aufsichtsbeschlusses fest, eröffnet Artikel 24 der SSM-Verordnung die Möglichkeit, eine Beschwerde an den administrativen Überprüfungsausschuss der EZB zu richten. Beschwerdebefugt sind jedoch nur solche natürlichen und juristischen Personen, an die der Aufsichtsbeschluss gerichtet ist oder die von dem Aufsichtsbeschluss unmittelbar und individuell betroffen sind. Zur Frage unter welchen Voraussetzungen eine unmittelbare und individuelle Betroffenheit vorliegt, trifft die SSM-Verordnung direkt keine Aussage. In den Erwägungsgründen und in Absatz 11 des Artikel 24 der SSM-Verordnung nimmt der Verordnungsgeber allerdings ausdrücklich auf die Verfahren vor den Gerichten der Europäischen Union Bezug, weshalb die unmittelbare und individuelle Betroffenheit in Artikel 24 SSM Verordnung mit dem entsprechenden Begriff in Artikel 263 AEUV deckungsgleich sein muss. Die genaue Ausgestaltung dieser Voraussetzungen ist dabei vom EuGH in beständiger Rechtsprechung weitestgehend festgelegt worden. Individuell betroffen ist eine Person danach dann, wenn sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und daher in fl Der direkten Aufsicht der EZB unterliegen nur Institute die als bedeutend eingestuft wurden, weniger bedeutende Institute, nur einer indirekten Aufsicht. ähnlicher Weise wie ein Adressat eines Aufsichtsbeschlusses individualisiert ist. 4 Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Anzahl und Identität der betroffenen Personen schon im Erlasszeitpunkt feststeht 5 oder bestimmte Personen in den Erlassprozess in besonderer und prägender Weise involviert waren. Übt die EZB demnach ihre direkten Aufsichtsbefugnisse aus, ist das Institut also Adressat des Beschlusses, ist die individuelle Betroffenheit anzunehmen. Selbiges gilt für den Sonderfall, dass im Fall der direkten Aufsicht ein Institut sich der Vollstreckung durch die EZB widersetzt. In diesem Fall muss die EZB auf die Amtshilfe durch nationale Behörden zurückgreifen, sodass diese hinsichtlich der konkreten Maßnahme (nicht aber des Beschlusses) Klagegegner sind. 6 Auch hier ist das betroffene Institut nämlich der Auslöser des Verfahrens und somit ausreichend individuell betroffen. Im Fall der indirekten Aufsicht eines LSI, bei der die EZB die Aufsicht durch Weisung an die dann direkt handelnde nationale Aufsichtsbehörde ausübt, ist das LSI nicht direkter Adressat der Aufsichtsmaßnahme der EZB. Direkter Adressat ist allein die nationale Aufsichtsbehörde, die dann eine eigene Maßnahme gegen das LSI erlässt. Auch in dieser Konstellation ist der Auslöser für das Eingreifen der EZB aber das Verhalten oder sonstige Ereignisse im Wirkungskreis des Instituts, sodass er bereits beim Erlass der Weisung eine solch wesentliche Rolle spielt, dass eine individuelle Betroffenheit in jedem Fall vorliegt. Die anschließend festzustellende unmittelbare Betroffenheit ist nur in zwei Fällen, deren alternatives Vorliegen genügt, anzunehmen. Im ersten Fall, der formellen unmittelbaren Betroffenheit, liegt ein Rechtsakt der EZB vor, der keines weiteren Umsetzungs- oder Durchführungsaktes, weder der EZB noch eines Mitgliedstaats und seiner nationalen Behörden, bedarf. 7 In der zweiten Alternative, der materiellen unmittelbaren Betroffenheit, liegt ein Rechtsakt der EZB vor, der an sich weiterer Vollzugsmaßnahmen bedarf, in seiner inhaltlichen Ausgestaltung allerdings klar und eindeutig ist und den nationalen Aufsichtsbehörden bei der Vollziehung keinerlei Entscheidungsspielraum lässt. 8 7.2015 diebank 17